Indios, derechos y clientelas

La Crónica, abril 29 de 2001

Mientras en la ciudad de México varios destacados diputados del PRD se negaban a aprobar la reforma sobre derechos indígenas, el viernes en Zacatecas Rigoberta Menchú le reprochaba a ese partido su falta de interés auténtico en dicho tema. La izquierda en el mundo “no incluyó a los indígenas en su agenda, ni los tiene como una línea de trabajo”, recordó la dirigente de origen guatemalteco y luego nacionalizada mexicana. Con la enorme autoridad que le dan su lucha y el reconocimiento que tiene entre comunidades indígenas de todo el Continente, Menchú hizo un recordatorio lacerante pero necesario: “en muchas ocasiones, la izquierda ha caído en el clientelismo, en buscar el voto de los indios cuando es necesario y tratar de utilizarlos cuando le conviene. La izquierda no entendió nunca a los pueblos indígenas”.

   Todo eso se escuchaba en Zacatecas, en un Congreso definido por los enfrentamientos más que por la gana de reconstruir al Partido de la Revolución Democrática, en tanto en San Lázaro la reforma constitucional sobre derechos indígenas estaba a punto de pasar a votación. A diferencia de la unanimidad con que en el Senado fue elaborado y aprobado el dictamen sobre derechos indígenas, la Cámara de Diputados estuvo dividida. Los diputados del PRD decidieron atender más a los aspectos controvertidos que a los avances muy importantes que presenta esa reforma.

 

Senado responsable

   El punto de referencia necesario para evaluar esa reforma es la propuesta de cambios constitucionales que en noviembre de 1996 presentó Comisión de Concordia y Pacificación, integrada por legisladores de las dos cámaras federales, a partir de los llamados Acuerdos que ese año el gobierno y el Ejército Zapatista habían suscrito en San Andrés Larráinzar.

   A diferencia de lo que a menudo se piensa la iniciativa de la Cocopa no necesariamente se apega en todos sus aspectos a los acuerdos de San Andrés, pero el EZLN la hizo desde entonces su bandera más recurrente. Para promover esa propuesta legal los zapatistas emprendieron la reciente marcha a la ciudad de México. En diciembre pasado el presidente Vicente Fox la hizo suya y la envió como iniciativa del Ejecutivo a la Cámara de Senadores.

   El Senado la revisó con seriedad. El resultado es una reforma que recupera muchas de las reivindicaciones del documento de la Cocopa pero matizando algunas de sus implicaciones discutibles y ampliando notablemente las obligaciones estatales respecto de los pueblos indígenas. Algunas de las precisiones e innovaciones que contiene esa reforma las comentamos a continuación.

 

No a la discriminación

   Si los diputados federales y luego los congresos locales aprueban la propuesta que presentó el Senado, el artículo primero de la Constitución Política será ampliado para extender el concepto de garantías individuales. A ese artículo se añade la siguiente declaración:

   Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”.

   Esa reivindicación de los derechos individuales para todos sin que la situación específica de cada individuo o grupo sea pretexto para menoscabarlos va más allá de la defensa de los indígenas, aunque desde luego los incluye. Gracias a ese añadido puede considerarse que la reforma legal, involucrando a los pueblos indígenas, ampara a todos los mexicanos con una concepción moderna y actual de los derechos humanos.

   Hoy en día las modalidades y coartadas para la discriminación se han diversificado tanto como la exigencia de la sociedad para ser reconocida como un conglomerado heterogéneo en todos los aspectos. La prohibición de la discriminación por causas raciales pero también de cualquier otra índole, indica que la reforma surgida en el Senado miró más allá del asunto específicamente indígena y se adelanta a iniciativas similares que han promovido diversos grupos tanto en el Estado como en la sociedad.

 

Territorio originario

   El artículo segundo de la Carta Magna se modifica completamente. La prohibición de la esclavitud que aparecía en ese artículo se traslada al primero. En su lugar se ubica una extensa colección de garantías específicas para los indígenas que constituye el centro de esta reforma constitucional.

   Ese nuevo artículo comienza con la declaración sobre derechos indígenas que hasta ahora se ha encontrado al inicio del artículo 4 de la Constitución y a la cual se le hace una modificación importante. Después del reconocimiento del carácter pluricultural que tiene la Nación mexicana se precisa que los pueblos indígenas en los cuales se sustenta ese atributo “son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”.

   La propuesta de la Cocopa postulaba que los pueblos indígenas descienden de poblaciones “que habitaban en el país al iniciarse la colonización y antes de que se establecieran las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos…” Esa redacción sugería que la nación mexicana está integrada por los descendientes de quienes vivían en sitios distintos a lo que ahora es el territorio de nuestro país. De allí a exigir derechos originarios en lo que ahora son California o Nuevo México, no había mucha distancia. Por eso la corrección que hacen los senadores resulta pertinente.

 

Quiénes son indios

   ¿Qué es un indígena? Ese ha sido uno de los asuntos más discutidos en el largo trecho que conduce a la reforma legal que se dirime ahora. La iniciativa de la Cocopa no enfrentaba ese asunto; simplemente establecía que indígenas son los descendientes de pueblos de esa índole y que han mantenido sus propias instituciones. La reforma actual añade: “La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas”.

   Esa, con todo y su ambigüedad, es una fórmula útil. No existen un catálogo, ni un inventario que establezcan, de manera individual, quiénes son indígenas en México. Así que el Senado propone: para establecer cuáles mexicanos son indígenas se tomará en cuenta su decisión para considerarse como tales. El término “conciencia de su identidad” es impreciso y podría ser motivo para decisiones discrecionales pero la decisión ha sido flexible: son indios los que dicen serlo.

  

Autonomía

   Una de las propuestas más discutibles en la iniciativa de la Cocopa era la que buscaba otorgar a las comunidades indias una completa autonomía respecto de las leyes e instituciones mexicanas. Los pueblos indígenas “tienen el derecho a la libre determinación y, como expresión de ésta, a la autonomía como parte del Estado mexicano”, se decía allí.  

   La primera afirmación era redundante y la segunda, riesgosa. El Senado resolvió ambos problemas con la siguiente fórmula: ““El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional”.

   Luego se establece que el reconocimiento de los pueblos y las comunidades indígenas “se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico”.

   La transferencia a los congresos locales de la facultad para reconocer jurídicamente a los pueblos indígenas ha sido cuestionada por algunos impugnadores de la reforma constitucional. Sin embargo la iniciativa de la Cocopa también facultaba a las constituciones y leyes de los estados de la República para establecer las modalidades con las que se reconocerían los derechos indígenas.

   El papel relevante que pueden desempeñar las legislaturas locales en este proceso era anticipado, igualmente, en la iniciativa de ley sobre derechos indígenas que el Partido Acción Nacional presentó hace algunos años. Allí se propuso que la autonomía de las comunidades indígenas se ejercería en los términos que establecieran las constituciones de los estados.

 

Garantías sin abusos

   La reforma que ayer sábado era discutida intensamente en San Lázaro luego de su aprobación en el Senado el miércoles por la noche ha tenido, entre otras novedades, la enumeración de derechos de las comunidades indias pero además de las responsabilidades del Estado, en sendos apartados del nuevo artículo 2 Constitucional.

   Las garantías para pueblos y comunidades incluidas en el Apartado A de ese artículo recogen muchas de las que incluía la iniciativa de la Cocopa en su segmento principal,  en algunos casos con ajustes y aclaraciones significativas.

   Ambos documentos admitían que entre tales derechos está el de decidir formas de convivencia y organización social de las comunidades indígenas.

   En cambio hay una previsión importante cuando al derecho de tales grupos para “aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos” se le acota, precisando que ello ocurrirá “sujetándose a los principios generales de esta Constitución”. La propuesta de la Cocopa no incluía esa puntualización.

   Aquella iniciativa señalaba que los “procedimientos, juicios y decisiones” para la normatividad y solución de conflictos dentro de las comunidades indígenas serían “convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado”. Esa disposición hubiera permitido que los abusos y prácticas injustas que se cometen al amparo de derechos y costumbres en tales comunidades tuvieran que ser legitimados por el sistema judicial mexicano dejando desamparados, por el hecho de ser indios, a los mexicanos que viven en tales comunidades. La nueva reforma indica, con claridad: “La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes”.

   Más adelante se establece que para garantizar el derecho de los indígenas a la justicia “se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales”. La propuesta de la Cocopa decía “se tomarán en cuenta sus prácticas jurídicas y especificidades culturales”.

   El cambio es importante. No es lo mismo conferirle rango legal a las “prácticas jurídicas” de los indígenas, a tomar en cuenta sus costumbres –las cuales no dispensarán la comisión de delitos–. 

 

Recursos naturales

   Otro de los temas delicados, que sigue en el centro de esta polémica, es la prerrogativa de los indígenas para usufructuar los recursos naturales de los sitios en donde están ubicadas sus comunidades.

   La iniciativa de la Cocopa enumeraba entre esos derechos: “Acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, entendidos éstos como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan y ocupan, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponda a la Nación”.

   Tal enunciación era tan general pero al mismo tiempo establecía derechos tan rotundos que, de tomarse al pie de la letra, un grupo de indígenas que radica en una ciudad de pronto hubiera podido declararse dueño del espacio urbano, o los pueblos indios se habrían apropiado no sólo de fincas y recursos ubicados en sus comunidades sino también cerca de ellas. Los términos “tierras y territorios” han sido tomados de manera equívoca, según el interés de quien quiera interpretarlos.

   La reforma que se ventila en estas fechas tiene mayor precisión y cuidado y reconoce como derecho de tales pueblos: 

   “Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución”.

   Ese inciso, el sexto del Apartado A del nuevo segundo artículo constitucional, ha sido el más impugnado de todo el documento. Luego de aprobar en lo general la iniciativa que surgió de sus comisiones de Puntos Constitucionales y de Asuntos Indígenas el Senado votó por separado ese párrafo. A diferencia de la unanimidad con que se sancionó la reforma en sus aspectos más amplios, en este caso 12 senadores votaron en contra.

   De aprobarse esa reforma las comunidades indígenas tendrán preferencia pero no exclusividad en el uso de esos recursos naturales y sus formas de propiedad quedan subordinadas a las establecidas en la legislación mexicana.

 

Deberes del Estado

   El Apartado B del artículo 2 constitucional se dedica a garantizar el desempeño de Federación, estados y municipios “para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas” y terminar con cualquier discriminación.

   Allí se establecen, entre otras determinaciones, el impulso al desarrollo regional de las zonas indígenas, el aumento de la escolaridad y la cobertura de los servicios de salud, el mejoramiento de la vivienda y la incorporación de las mujeres al desarrollo.

   Ese apartado puede ser criticado por sus implicaciones políticas o por formalidades de técnica jurídica pero su significado social es categórico. Resulta un tanto extraño que en una Constitución aparezcan compromisos tan específicos como un sistema de becas para estudiantes indígenas o la incorporación de tecnologías para aumentar la capacidad productiva de los indios. La Constitución suele establecer principios generales y su aplicación precisa depende de los planes que establezca el gobierno que no tienen por qué aparecer en la Carta Magna.

   De todos modos el señalamiento de esos deberes estatales no sale sobrando. Llama la atención que entre las impugnaciones a la reforma destaque la de quienes se exasperan por la incorporación de esas obligaciones estatales en el Apartado B del 2 Constitucional. Si se trata de favorecer a los mexicanos indígenas nada mejor que la responsabilidad con ellos y sus comunidades quede muy clara. Además, gracias a esos principios podrán existir políticas no solo desde el Estado sino también de la sociedad e impulsadas por los mismos ciudadanos indígenas.

   Entre las prerrogativas que allí se enumeran está el acceso de esos mexicanos al manejo de medios de comunicación.

   La propuesta Cocopa indicaba que los pueblos indígenas tienen derecho a “adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación”.

   La reforma constitucional dice que las instituciones estatales están obligadas a “establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen”.

   El derecho a la comunicación, como puede verse, está acotado al régimen jurídico vigente -que es notoriamente atrasado pero que puede ser aprovechado y favorecer la creación de medios de y para las comunidades indígenas–.

 

Reventadores

   La propuesta de la Cocopa no tendría que ser considerada como el evangelio de los derechos indígenas. Los senadores enmendaron algunas de sus imperfecciones jurídicas y políticas. Ese proyecto pasó a la Cámara de Diputados y luego tendría que seguir siendo examinado en las legislaturas estatales.

   Es entendible que tales cambios constitucionales despierten la animosidad de quienes han querido todo o nada. Algunos de ellos intentaron impedir ayer sábado el debate en San Lázaro suspendiendo la discusión y también cuando, desde las tribunas, trataron de reventar la sesión. Quienes no han querido tomar decisiones sobre los derechos indígenas a partir de la reforma que ahora se debate podrían ser destinatarios del recordatorio de Rigoberta Menchú: los indios no les interesan como destinatarios de derechos sino como clientela política.

Correo electrónico: rtrejod@infosel.net.mx

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