Reivindicación de lo público

Reforma, avance histórico que es preciso cuidar en cada detalle

Artículo publicado en Zócalo, abril de 2013

Museu Valenciá d'Etnologia. Imagen tomada de http://thebarking.com/
Museu Valenciá d’Etnologia. Imagen tomada de http://thebarking.com/

La reforma constitucional que propuso el Pacto por México y que la Cámara de Diputados aprobó el 21 de marzo significa la creación de un nuevo modelo para las telecomunicaciones y la radiodifusión.

Hasta ahora esos servicios han dependido del desarrollo de grandes monopolios, con débil regulación y sin contrapesos delante de ellos. La iniciativa de los partidos políticos y el gobierno federal promueve una diversidad que nunca hemos tenido en la prestación de tales servicios en nuestro país y asegura el desarrollo de medios no comerciales. Además propone, por primera vez, la creación de un plan para que la sociedad mexicana se involucre en el entorno digital, particularmente en el aprovechamiento de Internet.

La gran novedad conceptual en esa iniciativa se encuentra en el reconocimiento de las telecomunicaciones y la radiodifusión como actividades de servicio público. La Ley de Radio y Televisión de 1960 y especialmente la de Telecomunicaciones de 1995, concibieron a esas actividades como negocios fundamental y en ocasiones exclusivamente privados. 

El enfoque de la reforma constitucional de 2013 es radicalmente distinto. Tanto a las telecomunicaciones como a la radiodifusión, se las define como “servicios públicos de interés general”. De allí la obligación del Estado para que sean ofrecidos cumpliendo requisitos establecidos en el Artículo 6º. Constitucional.

Las telecomunicaciones tendrían que estar orientadas por “condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, acceso libre y continuidad”.

Eso significa que ningún consorcio puede monopolizar la oferta de servicios telefónicos. Si recordamos que hasta ahora el 80% de la telefonía fija y el 70% de la celular dependen de Telmex y Telcel, la modificación que habría en ese panorama parece clara.

 

Hacia una regulación eficaz

   Reconstruir la oferta telefónica para que esté orientada por tales principios requiere de una regulación eficaz y, cuando haga falta, fuerte. Por ello, ha sido necesario proponer la creación de un Instituto Federal de Telecomunicaciones con amplias facultades para regular tales sectores, incluso para determinar situaciones de concentración excesiva en esos mercados y poner en práctica medidas para propiciar la competencia y la diversidad de opciones ante los consumidores.

En el caso de la radiodifusión, la reforma constitucional garantizaría que tal servicio sea prestado en “condiciones de competencia y calidad y brinde los beneficios de la cultura a toda la población, preservando la pluralidad y la veracidad de la información, así como el fomento de los valores de la identidad nacional, contribuyendo a los fines establecidos en el artículo 3o. de esta Constitución”.

¿Cómo garantizar la competencia en una televisión tan históricamente concentrada como la que hemos tenido en México? Y ¿de qué manera enfrentar el desafío de la calidad? Ambos requerimientos van de la mano.

La reorganización de tan inicuo y tan decantado escenario implica regular lo que ahora existe, promover la incorporación de empresas hasta ahora marginadas en radiodifusión y/o telefonía, reivindicar derechos de la sociedad, impulsar y proteger la radiodifusión no comercial, delinear la creación y supervisar el funcionamiento de nuevas redes y espacios para que cada vez más mexicanos tengan conexiones digitales de banda ancha.

Tantas responsabilidades solamente las puede cumplir una institución sólida y con atribuciones amplias. Ese es el cometido que se asigna al Instituto Federal de Telecomunicaciones (al que se ha comenzado a denominar Ifetel) tanto en las enmiendas constitucionales como en los artículos transitorios de la iniciativa.

El mecanismo para designar a los siete comisionados que encabezarían ese Instituto es tan complejo como las suspicacias que de otra manera habría si estuviera solamente a cargo del Poder Ejecutivo o el Legislativo. Es importante que los comisionados cuenten con acreditados conocimientos técnicos acerca del complejo escenario que aspiran a regular. Pero también resultará indispensable que tengan aptitud y experiencia políticas. Se necesita un Ifetel conducido por personas que entiendan de telecomunicaciones, pero antes que nada que puedan tomar decisiones que no serán sólo técnicas sino, antes que nada, políticas.

Más empresas y menos abusivas

La regulación de los consorcios será una de esas tareas indispensables. La iniciativa de reforma constitucional no se propone abatir a las empresas privadas. Al contrario, se les regula para que estén en condiciones de competir unas con otras.

Hasta ahora la competencia ha sido sumamente difícil, tanto por el tamaño de las corporaciones dominantes en cada rama de las telecomunicaciones como, especialmente, debido al poder político que han alcanzado. Nadie desconoce la acentuada capacidad de presión, e incluso extorsión, que Televisa y Televisión Azteca han desplegado en los años recientes. La promesa para otorgar tiempos de pantalla, o la amenaza para negárselos, desarticuló en numerosas ocasiones los afanes reguladores de muchos políticos mexicanos. Pero el empleo de tales recursos se volvió tan abusivo y ominoso que si en algo estuvieron de acuerdo, sin reticencias, los dirigentes que diseñaron la reforma constitucional, fue en la necesidad de acotar el tamaño, la influencia y por lo tanto la capacidad de maniobra política de los consorcios comunicacionales.

   El establecimiento de reglas para la competencia, las barreras para que una empresa ocupe más de la mitad de un mercado específico en telecomunicaciones y las disposiciones especiales para las empresas que se encuentren en tal condición, estarán sustentadas en la definición como actividades de servicio público.

La exposición de motivos de la iniciativa que presentó el Pacto por México define, al respecto: “El servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta del Estado, activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar de una manera permanente, regular y continua, la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público”.

En otros términos, radiodifusión y telecomunicaciones son servicios que el Estado tiene obligación de garantizar. Los ofrecen particulares cuando así se les concesionan tales servicios pero también pueden ser tarea directa del propio Estado.

Nuevos y sólidos medios públicos

La iniciativa de reforma constitucional establece la creación de un nuevo organismo para crear un sistema de radiodifusión nacional sin fines de lucro. Ese organismo tendría autonomía técnica y estaría encabezado por un presidente designado por el Senado, así como con un Consejo Ciudadano también nombrado por esa Cámara.

Por otra parte, el Décimo artículo transitorio contiene una auténtica declaración de principios acerca de los medios financiados con recursos fiscales y que no tienen propósitos mercantiles: “Los medios públicos que presten el servicio de radiodifusión deberán contar con independencia editorial; autonomía de gestión financiera; garantías de participación ciudadana; reglas claras para la transparencia y rendición de cuentas; defensa de sus contenidos; opciones de financiamiento; pleno acceso a tecnologías, y reglas para la expresión de diversidades ideológicas, étnicas y culturales”.

Lo más relevante es que no se trata de un inventario de intenciones sino de lineamientos para la legislación específica que el Congreso deberá elaborar en menos de seis meses a partir de la aprobación de la reforma constitucional. Allí se encontrarán los cómos para hacer posibles los variados y hasta hace poco, para muchos, indispensables qués de la reforma constitucional.

Los medios públicos (a los que por primera vez en la legislación mexicana se les llama por su nombre) dejarían de estar supeditados a instrucciones y caprichos de gobernadores y secretarios de estado, manejarían sus propios recursos y podrían disponer de varias fuentes de financiamiento, tendrían consejos ciudadanos, deberían estar intensamente involucrados en la convergencia digital. Se trata de un gran avance.

Televisoras pierden poder

La diversificación de opciones en la televisión no es garantía forzosa para que haya calidad pero constituye una medida imprescindible para ello. Cuando tengamos canales que compitan entre sí en vez de apuntalarse mutuamente (como hace Televisa con sus diversos canales) o en vez de eludir el contraste (como sucede tan a menudo entre Azteca y Televisa) es posible que apuesten a ganar y mantener audiencias ofreciendo una televisión diferente. Hasta ahora la ausencia de diversidad ha mantenido la monotonía, fuente de imitaciones mutuas, colmadas de vulgaridades, entre las cadenas que todos conocemos.

La calidad de contenidos, en el mediano plazo, la propiciará la exigencia de la sociedad. Mientras tanto, será importante que haya diversidad de oferta en la televisión. Medios públicos independientes de los gobiernos, reglas contra la publicidad engañosa y promoción de la producción audiovisual independiente, forman parte de las previsiones que la reforma constitucional señala en beneficio de la calidad. La ley reglamentaria tendrá que establecer otras medidas.

El surgimiento de nuevas posibilidades en televisión comercial no tiene como único ni como principal objetivo la búsqueda de calidad. Su propósito esencial es disminuir el poder político de los consorcios que han acaparado la televisión mexicana. Televisa y TV Azteca se han rehusado durante muchos años a que haya otras empresas con capacidad para difundir televisión de alcance nacional. Han cifrado su influencia en el control monopólico de las frecuencias. Si eso termina, estaremos ante un adelanto muy significativo en beneficio de la pluralidad  –de ideas, versiones de la realidad, enfoques culturales, intereses, etcétera–.

La diversidad sería beneficiada con otras medidas (que, a su vez, alcanzarían algún efecto sobre la calidad). Habría por lo menos dos nuevas cadenas, con lo cual se duplica el número de empresas en televisión comercial abierta. Por otra parte, los canales adicionales que pueden crearse gracias al empleo digital de las frecuencias no serán automáticamente para las empresas que actualmente transmiten en ellos; se requerirá de una evaluación y de autorizaciones específicas del Ifetel, en cada caso. Además hay reglas y plazos para que las televisoras devuelvan los canales adicionales (“espejo”) que desde hace casi una década les fueron asignados para transmitir en ellos su programación en formato digital.

Disputa en la TV de paga

La nueva diversidad que podría beneficiar a la televisión mexicana también se desarrollará en los sistemas de televisión de paga. Hoy en día casi la mitad de la población dispone de alguna forma de televisión restringida. La otra mitad sigue dependiendo, para informarse y entretenerse, de la televisión abierta.

El crecimiento reciente que ha tenido la televisión de paga se debe, fundamentalmente, a la expansión de la empresa Dish, propiedad del grupo MVS, que desde 2009 compite con Sky, propiedad de Televisa. Dish creció rápidamente gracias a que ofreció tarifas sustancialmente más bajas que su competidor. Ese éxito obligó a Sky a reducir algunas de sus propias tarifas.

A comienzos de 2009, de acuerdo con los datos que publica regularmente la Cofetel, las suscripciones a televisión por satélite eran algo más de un millón y medio y constituían el 22% de todas las suscripciones a televisión de paga. Menos de cuatro años después, a fines de 2012, en el país había casi 7 millones de suscripciones a televisión satelital, que significaban el 54% de toda la televisión de paga. En ese lapso la televisión por cable creció 22%. En cambio, las suscripciones a televisión satelital se incrementaron en 338%.

En los años recientes Televisa ha mantenido su hegemonía en la televisión de paga regateando, o negando, la conducción de sus señales de televisión abierta. A las pequeñas empresas cableras de diversos sitios del país que se niegan a sumarse a ese consorcio, las amaga con retirarles la autorización para retransmitir sus canales en televisión abierta. Con ese recurso, hace una década Televisa expulsó del mercado mexicano a la empresa satelital DirectTV. Simplemente, canceló el contrato que le permitía a ese servicio de televisión de paga incorporar en su programación los canales que Televisa difunde de manera abierta.

Esos canales (2, 4, 5, 9 en la ciudad de México y sus repetidoras en todo el país) ocupan segmentos del espectro radioeléctrico. Es decir, se transmiten aprovechando un recurso nacional que les ha sido concesionado. La autorización que tienen Televisa y Azteca (con las cadenas nacionales encabezadas por los canales 13 y 7) es para difundir de manera abierta. Pero al impedir que los sistemas de cable y satélite con los que no tienen relaciones de negocios puedan recuperar esas señales, Televisa y Azteca perpetran una privatización de las frecuencias abiertas.

Por eso se opusieron con tanto ahínco al apartado de la reforma constitucional que las obligaba a ofrecer gratuitamente las señales de sus canales a los servicios de televisión de paga. Ese fue el asunto que más influyó en el estancamiento del proceso legislativo durante varios días, antes de que la reforma constitucional fuese aprobada en la Cámara de Diputados. Aunque sus voceros decían estar satisfechos con la reforma, Televisa cabildeaba para obstruirla.

Pleno must offer, casi completo must carrier

Desde la formulación del Pacto por México, esa fue una exigencia de las televisoras. Horas antes de la ceremonia en donde se presentaría ese documento, la mañana del 2 de diciembre, alguna mano amiga de las empresas de Azcárraga Jean y Salinas Pliego modificó el acuerdo que ya habían suscrito los dirigentes de partidos políticos y, junto al propósito para hacer obligatorio el must offer, añadió que sería posible mediante pago.

Ya en la redacción de la reforma constitucional para las telecomunicaciones, a pesar de la discreción con la que trabajaron los dirigentes de los partidos y los representantes del gobierno, las televisoras influyeron para que la conducción en sistemas de paga de señales de televisión no les resultase gratuita a las empresas que tuviesen posición dominante en cualquiera de los mercados de telecomunicaciones. Se trataba de una restricción destinada a perjudicar a Dish, la empresa de televisión satelital del grupo MVS y que, como señalamos antes, ha competido de manera exitosa con Sky de Televisa.  Luego, cuando la iniciativa ya era pública y estaba por ser discutida en la Cámara de Diputados, las televisoras quisieron endurecer las condiciones para la retransmisión de señales abiertas.

Los dirigentes agrupados en el Pacto y los líderes de los principales grupos parlamentarios en San Lázaro se sobrepusieron a tales exigencias y mantuvieron, para la retransmisión de señales de televisión abierta, las reglas de la iniciativa inicial. En el regateo entre los dirigentes políticos se deslizó una excepción: la televisión satelital. La TV de paga que se difunda por ese mecanismo solamente estará obligada a retransmitir las señales de la televisión abierta que llegue a más de la mitad del país.

Durante el estira y afloja en las negociaciones entre diputados, Televisa quería impedir que sus señales fueran retransmitidas por empresas que no son suyas, como sucede con Dish. Las reacciones a esa pretensión y el tesón de los diputados que defendieron la gratuidad del “must offer” condujeron a una machincuepa legislativa. En vez de impedir que empresas como Dish tengan derecho a conducir las señales de la televisión abierta (lo cual quedó plenamente garantizado y de manera gratuita) se restringió el “must carrier”, es decir, la obligación de las empresas satelitales para conducir señales de la televisión abierta.

Las empresas de cable en Monterrey, por ejemplo, estarán obligadas a incluir en sus programaciones todas las señales de televisión abierta que se transmiten en esa ciudad. Pero en el menú que ofrece a sus suscriptores en la capital neoleonesa, la empresa satelital Sky no estará obligada a incluir la señal del Canal 12, del grupo Multimedios, porque no se difunde en más de la mitad del territorio nacional. En cambio Sky, igual que cualquier otro sistema satelital que distribuya señales en Monterrey, deberá incorporar las señales de todos los canales nacionales: 2, 5 y posiblemente 9 de Televisa, así como 7 y 13 de TV Azteca.

Freno a una vieja insolencia

La reforma constitucional establece una obligación adicional. Todas las señales de instituciones públicas federales deberán formar parte de todos los sistemas de televisión restringida, tanto por cable como satélite. Eso significa que Sky, Dish y los actuales sistemas de cable (así como las empresas satelitales y de cable que surjan posteriormente) deberán reproducir las señales de Canal 11, Canal 22, el Canal del Congreso, el Canal Judicial y TV UNAM.

Como bien saben quienes administran esos canales no comerciales, su inclusión en sistemas de cable y satelitales no suele ser sencilla. Con frecuencia los consorcios de televisión de paga regatean ese servicio, o lo proporcionan de manera irregular.

   Frente a la concepción privatizadora de las empresas de televisión, los legisladores reivindicaron el carácter público del espectro radioeléctrico y de los servicios de radiodifusión. Así ocurrió en las decisiones acerca de la conducción de señales en televisión abierta y restringida, así como en otros aspectos de la iniciativa de reforma constitucional.

El viraje en la doctrina que regirá a las telecomunicaciones, en caso de que, como es altamente posible, se apruebe la reforma constitucional, es de 180 grados.

Las televisoras, junto con algunas de las cadenas radiofónicas más relevantes en el país, han considerado que el espectro radioeléctrico es suyo. Se trata de una convicción ideológica que han llevado al escenario político y que tiene consecuencias económicas y culturales.

El patrimonialismo que han sostenido, al margen del orden jurídico y desafiando al Estado, llevó a las televisoras a promover en 2005 una legislación que certificara el dominio que pretendían tener sobre el espectro radioeléctrico. Ese fue el propósito de la Ley Televisa, que señaló el momento de mayor arrogancia y predominio políticos por parte de las televisoras pero, al mismo tiempo, el inicio de su desmerecimiento político.

La insolencia de Televisa y TV Azteca hacia las instituciones públicas erosionó su ascendiente sobre el gobierno y los partidos políticos. Aunque acudieran a la televisión para ganar o mantener presencia pública, los gobernantes y dirigentes políticos encontraban cada vez menos redituables –así como crecientemente intolerables— las exigencias de los consorcios de la televisión.

Más Estado, menos presidencialismo

Durante varias décadas las televisoras estuvieron políticamente subordinadas (claro, a cambio de concesiones radiofónicas y seguridades para expandirse) a los intereses políticos del gobierno. Durante el sexenio del presidente Vicente Fox esa relación se invirtió y en varias ocasiones las televisoras lograron que el gobierno hiciera suyos los intereses de esas corporaciones. La privatización, en la práctica, del espectro radioeléctrico y de las actividades de radiodifusión, fue contenida por actores de la vida pública como la Suprema Corte de Justicia y algunos legisladores y personajes políticos. Sin embargo el poder político de las televisoras creció gracias a la perplejidad y la inacción, en ocasiones expresadas con una franca condescendencia, del gobierno del presidente Felipe Calderón.

Hay quienes se asombran porque el presidente que encarna el retorno del PRI a Los Pinos esté promoviendo, junto a otras fuerzas políticas, la reforma constitucional que desencaja parte del poder político que han adquirido las televisoras –y que, además, establece límites al poder de las empresas telefónicas–.

La televisión le ayudó a Enrique Peña Nieto a construir la imagen que, junto con otros factores, le permitió ganar la elección presidencial de 2012. Pero ese respaldo no hipotecó la voluntad, ni los intereses, del ahora presidente. Al contrario, ante la necesidad –o la pertinencia– de ampliar sus consensos políticos y sociales, Peña Nieto se encontró en la disyuntiva de elegir entre las televisoras y otros aliados.

Los poderes fácticos que crecieron al amparo del Estado y luego se le enfrentaron en algunas áreas de la vida pública habían erosionado desde tiempo atrás el poder de las instituciones políticas y, de manera parcial, su capacidad para gobernar. Así parece haberlo entendido Peña Nieto, tanto en la decisión para desarticular el afrentoso poder personal que acumuló Elba Esther Gordillo en el SNTE y otras zonas de la educación, como al impulsar la reforma constitucional para las telecomunicaciones.

Esa reforma no fue diseñada por el gobierno federal, sino por la coalición de partidos y con el gobierno mismo que se articula en el Pacto por México. El presidente ha tenido el mérito de comprender y compartir la necesidad de promover esos cambios. Quizá no porque lo haya acometido una súbita convicción democrática, sino para afianzar el poder del Estado y por elemental pragmatismo político.

No era imposible prever ese cambio, a la luz del escenario político que abrió la elección de 2012. Pocos días después de aquella elección, escribí para la edición de agosto de Zócalo: “No tardaremos demasiado en saber si el pronóstico de quienes aseguran que con Peña Nieto en la presidencia el país retrocederá fatalmente fue desdichadamente acertado o si las circunstancias del país –comenzando por el resultado de la elección presidencial que le dio a Peña el triunfo con 38% de los votos pero en donde otros candidatos recibieron, juntos, casi 6 de cada 10 votos– acotarán su presunto autoritarismo. En el campo de la comunicación de masas, la urgencia de reformas para acelerar la diversidad pero también para garantizar la distancia del poder político respecto de los medios ofrecerá oportunidades para probar, o no, la disposición renovadora de todos los partidos. En su relación con Televisa será evidente si para Peña Nieto ese consorcio es fuente de sujeción o, como puede haber comenzado a ocurrir, un lastre del que se podría deshacer pronto” (Zócalo no. 150, p. 11).

Inédito, exigente escenario

Las nuevas reglas para telecomunicaciones y radiodifusión implican la recuperación del Estado –y de la sociedad, a través suyo— en el dominio sobre esos recursos de información, recreación, vinculación, interacción y expresión de la sociedad mexicana. No se trata de una redención autoritaria de la capacidad reguladora del Estado porque está sustentada en la reivindicación del interés público y en la construcción de una nueva institucionalidad que desconcentra decisiones dentro del propio Estado. El presidente de la República pierde –por fin—la capacidad para disponer de las concesiones para utilizar el espectro radioeléctrico. Se trata de una cesión de atribuciones que le resta poder a la Presidencia y se lo transfiere a una institución que estará encabezada por ciudadanos calificados (eso esperamos, al menos) y con asideros en la sociedad.

La reforma constitucional no es perfecta. Pero sería una necedad desconocer que recoge gran parte de las exigencias que durante demasiado tiempo han sostenido organismos sociales y ciudadanos preocupados por el derecho a la información. Se trata de una propuesta compleja, con una sólida articulación interna, que traza propósitos esenciales y construye instituciones para alcanzarlos. En ella se reestructura el escenario de la radiodifusión, de la que nos hemos ocupado en estas líneas, pero también de la telefonía y se facilita el acceso de los mexicanos a la banda ancha (temas que trataremos en los próximos meses, confiando en la hospitalidad de esta revista).

La reivindicación que esta reforma constitucional hace de lo público es un avance fundamental en la consolidación de la democracia mexicana. Se trata de una reforma tan importante que resulta preciso vigilarla, preservarla, cuidar cada uno de los siguientes pasos en el proceso legislativo. También hay que defenderla explicándola con claridad, pero sin concesiones, ante lecturas maximalistas o demagógicas, o ante la inacción que proponen quienes son incapaces de reconocer un triunfo legítimo, un triunfo de la sociedad.

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