La nueva legislación para radiodifusión y telecomunicaciones. Nueva institucionalidad, viejos recelos

Imagen tomada de www.society6.com
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Artículo publicado en Zócalo de agosto 2014.

La Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión consagra una nueva institucionalidad para esas actividades en nuestro país. Ahora tenemos reglas actuales, congruentes con la convergencia tecnológica y el desarrollo de la sociedad mexicana. Existe una autoridad, el Ifetel, con instrucciones y atribuciones para promover la competencia en radiodifusión y telecomunicaciones. Se reconocen derechos de usuarios y audiencias. Se da un sitio dentro de esa institucionalidad a los medios sociales y públicos.

En cada uno de esos atributos hay insuficiencias. Las más importantes, a juicio de este comentarista, afectan a los medios de radiodifusión de carácter público no por lo que dice la ley sino por lo que deja de decir. Faltan garantías eficaces para que la autonomía de gestión, la independencia editorial, la participación ciudadana y otros atributos que les reconoció la reforma constitucional a esos medios queden garantizados plenamente.

Faltó densidad y audacia en algunos apartados de la nueva ley. Especialmente, quedaron pendientes normas para propiciar diversidad y eventualmente calidad de contenidos en televisión y radio. Faltaron medidas para limitar excesos en anuncios publicitarios.

Pero faltó también claridad, perseverancia y coherencia de las organizaciones sociales antaño comprometidas con la reforma legal para los medios y que en el proceso de discusión legislativa estuvieron ausentes, o se allanaron a posiciones maximalistas que terminaron por someter su capacidad de influencia.

 

Más mercado y contrastes en TV

Les falta memoria reciente a no pocos de quienes han descalificado la nueva ley porque no se ciñó del todo a sus expectativas. Decir que se beneficia a los consorcios dominantes –Telmex, Televisa—, o a uno de ellos, es un despropósito que no toma en cuenta ni los contenidos de la nueva ley ni la insistencia de esos grupos para que no fuera resuelta como finalmente quedó.

A las corporaciones que han monopolizado el servicio telefónico –Telmex, Telcel— la aprobación de la ley las llevó a iniciar una drástica desincorporación de activos. El grupo que las controla, América Móvil, con ello quiere evitar la aplicación de las estrictas medidas que el nuevo ordenamiento incluye para acotar al agente preponderante en telecomunicaciones.

Si alguien hubiera dicho hace un año y medio que las empresas esenciales del ingeniero Carlos Slim tendrían que deshacerse de al menos una tercera parte de sus activos para no ocupar más de la mitad de los mercados en telefonía, muchos habrían considerado que se trataba de una quimérica exageración. La decisión de América Móvil es un primer triunfo de la nueva ley. El procedimiento que allí se establece para que el Instituto Federal de Telecomunicaciones determine si ese consorcio deja de ser preponderante, debiera impedir que haya improvisaciones en esa decisión.

A Televisa no le va tan mal con las nuevas reglas, entre otros motivos porque su acaparamiento del mercado de la televisión no es tan amplio como el que ejercen en telefonía las empresas de América Móvil. Pero hay cambios esenciales que no solamente propiciarán un nuevo escenario para la televisión mexicana sino que golpean en el centro de la ideología patrimonialista que, hermanada con sus negocios, desplegó durante largo tiempo esa televisora.

Los dueños de Televisa, junto con los propietarios Televisión Azteca y las principales cadenas de la radiodifusión privada, pretendieron por décadas que el espectro radioeléctrico era patrimonio suyo. A partir de esa convenenciera convicción se oponían a que hubiera otras presencias en radiodifusión. No querían ni nuevas empresas, ni emisores no comerciales.

Con la nueva institucionalidad para la radiodifusión:

A) Tendremos dos cadenas de televisión comercial que no podrán ser de Televisa ni de TV Azteca.

B) Habrá una cadena de televisión pública.

C) El apagón analógico, que esas televisoras han querido postergar, será en diciembre de 2015.

D) Es obligatorio compartir las señales de televisión abierta a los sistemas de paga.

E) Las radiodifusoras comunitarias tienen el reconocimiento legal por el que tanto batallaron.

F) También se reconoce a los medios públicos con rasgos de autonomía y diversidad.

G) Habrá programación que favorezca derechos de los niños.

H) La televisión abierta y de paga tendrán las mismas normas (hasta ahora la Ley Federal de Radio y Televisión no regulaba TV por cable y satélite, con lo cual se mantenía una ambigüedad legal que las televisoras aprovechaban).

I) Está prohibido discriminar anunciantes o tener tarifas diferenciadas en la venta de publicidad (como las tarifas que las televisoras le aplicaron a Telcel y Telmex hace varios años).

J) También se prohíbe la difusión de propaganda como información periodística (recurso que Televisa ha empleado durante varios años, engañando a sus televidentes al intercalar mensajes pagados dentro de sus noticieros).

K) Habrá programas con subtítulos, doblaje y lengua de señas para personas con discapacidades auditivas o visuales.

L) Habrá defensores de audiencias y códigos de ética (hasta ahora las televisoras han carecido de tales códigos o, cuando los han tenido, los mantenían en secreto).

M) Hay un catálogo de sanciones que incluye la revocación de la concesión a quienes, de manera ilegal, impidan la actuación de otros concesionarios (si esa disposición hubiera existido en diciembre de 2002, cuando Ricardo Salinas Pliego envió a un grupo de bandoleros a asaltar el transmisor del Canal 40, la concesión de Televisión Azteca hubiera estado en riesgo de ser cancelada).

 

Estado, obligado con comunitarias

Algunas de esas medidas ya eran realidad con reforma constitucional. Pero es imposible evaluar a la Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión sin el ordenamiento al cual reglamenta. Otras más, se encuentran incompletas. Aún así, ese catálogo de cambios que acotan al monopolio que hemos padecido en la televisión hace imposible afirmar, con un poco de sensatez, que a Televisa le conviene el nuevo orden jurídico.

La ley pudo haber sido más severa con las televisoras. Lo es menos que con las compañías telefónicas. No hay regulación a favor de la integridad de los contenidos audiovisuales, de tal suerte que la mutilación de películas, la interrupción de eventos deportivos y la publicidad excesiva seguirán inundando las pantallas. Tampoco hay espacios garantizados para la producción audiovisual independiente. Solamente se otorgan premios, permitiéndoles más tiempo para publicidad, a las televisoras y radiodifusoras que contraten con productores independientes al menos la quinta parte de sus tiempos de transmisión. Se trata de una medida muy limitada, que supedita la diversidad en las fuentes de programación al interés mercantil de los radiodifusores.

También fueron insuficientes los derechos que ahora se les reconocen a las radiodifusoras comunitarias e indígenas porque se les prohíbe vender espacios publicitarios. A cambio de ello se les asigna el uno por ciento del gasto publicitario de las dependencias federales. Esa es una medida restringida pero que implica un principio interesante: el Estado reconoce que tiene la obligación de contribuir al sostenimiento financiero de tales emisoras. Se trata de un viraje de 180 grados en contraste con la persecución que los impulsores de las radios comunitarias padecieron hace muy poco tiempo.

A las radios indígenas y comunitarias se les asignan segmentos específicos en las frecuencias de AM y FM y, en esta última, se les garantiza el 10% de dicha banda. Con esa medida, por una parte, se reconoce el derecho de tales emisoras a disponer de una porción del espectro radioeléctrico, aunque los promotores de la radiodifusión comunitaria hubieran querido un segmento mayor. Desde otro punto de vista, se les confina a porciones específicas que podrían limitar su desarrollo. Esas normas son para las comunitarias e indígenas pero no para otras emisoras de carácter social a las que, incluso, se les podrían autorizar concesiones para televisión.

Si recordamos la militante oposición de las televisoras y otras empresas de radiodifusión que se rehusaban a permitir que las comunitarias tuvieran presencia legítima en el cuadrante de la radio, se podrá convenir en que allí hay un cambio importante. El esfuerzo para abrirse paso que sostienen esas y otras opciones de comunicación no comercial, no terminará con la nueva legislación. Pero gracias a ella, disponen de un marco jurídico cuyo cumplimiento y reforma podrán exigir. Han dejado de estar en el limbo, o al margen del derecho a comunicar.

Entre las ventajas que ganan las televisoras destaca la consagración legal de los informerciales a los que no se incluye dentro de los contenidos considerados como mensajes comerciales. No hay cambio en el 18% de sus espacios de transmisión que las estaciones de televisión tienen autorizado para difundir publicidad, ni en la discrecionalidad que han disfrutado para ejercer esos tiempos.

Ese 18% aumentará a 20% cuando en las televisoras comerciales con más de 20% de programación nacional y otro 5%, hasta llegar a 25%, si destinan otra porción similar a contenidos producidos de manera independiente.

 

Confusiones preponderantes

Otro tema en el que algunos comentaristas y actores políticos consideraron que se beneficiaba a Televisa es el de la preponderancia. Como fue ampliamente explicado en numerosos medios, había dos opciones para llevar a la ley secundaria la responsabilidad que tiene el Ifetel para declarar a una empresa en situación de preponderancia cuando acapara más de la mitad de un mercado y, por lo tanto, para imponerle medidas que reduzcan esa influencia. Una posibilidad era considerar que la preponderancia debería evaluarse en uno de dos sectores, las telecomunicaciones o la radiodifusión. La otra, consistía en tipificar la preponderancia por servicios específicos.

La discusión en torno a esas dos posibilidades se ideologizó y polarizó con significativa rapidez. Aunque ese no fue un tema destacado en la discusión de la reforma constitucional en 2013 y ni siquiera cuando el presidente Enrique Peña Nieto presentó la iniciativa de ley que experimentaría un difícil proceso de dictamen, de pronto resultó que el de la preponderancia era para muchos el tema cardinal de la reforma.

Nadie o casi nadie quiso recordar que la declaración de preponderancia es tan coyuntural, supeditada únicamente a la circunstancia actual, que por eso no se encuentra en el texto de los artículos constitucionales reformados en 2013 sino en el apartado de artículos transitorios. El cuestionamiento más reiterado al criterio por sectores sostenía que, al quedar encuadrada en el sector de las telecomunicaciones en donde ya era preponderante América Móvil entonces la televisión de paga, controlada por Televisa, no sería sometida a medidas asimétricas.

En esa discusión no se dijo, al menos con tanta insistencia como la algarabía acerca de los sectores y los servicios, que además de la preponderancia el Ifetel puede declarar agentes con poder sustancial de mercado que constituye una fórmula más estable y con efectos en servicios específicos. Tampoco se explicó que, en rigor, la televisión de paga no es uno sino varios servicios (por satélite, por cable, etcétera) de la misma manera que la telefonía se ofrece a través de distintos servicios (celular, alámbrica o, en otra modalidad, por Internet).

 

La polarización y sus beneficiarios

Algunos de quienes se quejaron de la preponderancia por sectores dijeron que Televisa saldría beneficiada porque en marzo pasado, cuando el Ifetel la declaró preponderante en televisión, tomó en cuenta la audiencia que reúne en ese medio y no en el conjunto de la radiodifusión (en realidad el Ifetel consideró ese criterio pero también las frecuencias de las que dispone Televisa). Al establecerse en la nueva ley que la preponderancia sería por sector –sostuvieron– Televisa quedaría exenta de las obligaciones que le impuso el Acuerdo del Ifetel del 6 de marzo.

Sin embargo el propio Instituto de Telecomunicaciones, en aquel Acuerdo, explica por qué al sector de la radiodifusión se puede definir a partir del servicio de señales de audio, o tomando en cuenta exclusivamente las señales de audio y video asociado (es decir, de televisión). Esa definición quedó incorporada en la nueva Ley de Telecomunicaciones.

Es extraño que los impugnadores de la enunciación de preponderancia por sectores hayan soslayado esa información, contenida en el Acuerdo del Ifetel, sobre todo porque entre ellos se encuentran especialistas y legisladores a los que se suele estimar como conocedores de estos asuntos. A eso me refiero cuando digo que la discusión sobre los ámbitos de la preponderancia se ideologizó de manera extrema. En ella no contaron tanto los argumentos legales y técnicos, sino fundamentalmente la subordinación de casi todos a uno de dos bandos.

Por una parte, se conformó un bloque de impugnadores que tomaron la bandera de la preponderancia para descalificar toda la iniciativa. Esa propuesta, insistieron, beneficia a Televisa. Quizá así era, pero no la favorecía de manera fatal ni esa concesión definía a toda la iniciativa.

En el otro bloque se agruparon el gobierno, el PRI, la mayoría de los legisladores del PAN y las televisoras. Televisa, y en alguna medida TV Azteca, habían decidido favorecer esa polarización para mostrarse como ganadores a pesar de las variadas disposiciones de la nueva legislación que afectan sus intereses. Ostentarse como vencedores no es asunto menor en un mundo en donde las apariencias adquieren tanto peso que incluso afectan la cotización bursátil de las empresas. Además, para las televisoras era esencial defender la iniciativa porque perjudicaba las ganancias de América Móvil con las disposiciones que hicieron más onerosa la declaración de preponderancia que ya había dictado el Ifetel contra las telefónicas del ingeniero Slim (especialmente la eliminación de los costos que el resto de las empresas de telefonía le pagan a Telcel por interconectarse a su red).

Muchas voces desde el campo de la sociedad y el quehacer político, que solían estar comprometidas con la reforma legal para los medios, se sujetaron a esa polarización. Cuestionar la preponderancia por sectores se convirtió en inquietud casi única durante los días claves en la discusión y negociación legislativa de la iniciativa. Ese, sin embargo, no era un asunto realmente definitorio. Pero al concentrar sus esfuerzos y atención en ese tema, los grupos y los ciudadanos con presencia pública que se convirtieron en militantes de la preponderancia por sectores descuidaron otros temas. Al mismo tiempo que le hacían a las empresas de América Móvil el servicio de impugnar en paquete una reforma legal que afectaba los intereses de esa corporación, dejaron a un lado asuntos como las garantías para medios públicos y comunitarios, los espacios para la producción independiente o el establecimiento de reglas para defender la integridad de contenidos audiovisuales, entre otros derechos de las audiencias.

Finalmente, como es sabido, en la Ley se dejó abierta la posibilidad de que el Ifetel decida determinar la preponderancia por sectores, o por servicios. El texto de la reforma constitucional que define cómo entender a la preponderancia fue calcado en uno de los artículos de la nueva ley.

 

La esquizofrenia del PRD

Más compleja, y difícil de explicar, fue la posición del Partido de la Revolución Democrática. Actor central en la construcción de la reforma constitucional, ese partido tenía motivos suficientes para ufanarse de la ley reglamentaria. Cuando el presidente Peña Nieto presentó en marzo la iniciativa de Ley de Telecomunicaciones y poco después, cuando el senador panista Javier Lozano presentó una discutible propuesta de dictamen, el PRD encabezó el cuestionamiento a insuficiencias y excesos de aquellas versiones.

Tanto la dirección nacional de ese partido como el Grupo Parlamentario en el Senado establecieron puentes con el gobierno para acordar cambios. De hecho, la mayor parte de las modificaciones que tuvo la iniciativa en el proceso para llegar a un dictamen final fueron resultado de las gestiones de ese partido: definición de preponderancia de acuerdo a la reforma constitucional, restitución al Ifetel de casi todas las atribuciones que le regateaba la iniciativa de Peña Nieto, lineamientos para programación infantil, ampliación de derechos de audiencias y de usuarios de telecomunicaciones, gratuidad al ejercer la portabilidad de números entre otros servicios telefónicos, abolición de los costos por larga distancia, reserva de espectro y financiamiento estatal para medios comunitarios e indígenas, autonomía del Sistema Público de Radiodifusión, garantías para la neutralidad de la Red, cancelación de los bloqueos de contenidos que planteaba la iniciativa presidencial, facilidades para personas con discapacidad. Recupero estos temas de la intervención del senador perredista Zoé Robledo en la sesión donde se discutió la iniciativa, el 4 de julio. Se trata de asuntos en los que hubo modificaciones logradas, total o parcialmente, por insistencia de ese partido.

Se trató, según ese legislador, de 74 cambios que el PRD consiguió respecto de la propuesta de Peña Nieto y el dictamen de Lozano. Sin embargo los senadores y diputados del PRD votaron en contra de la nueva ley. No habían alcanzado todos los cambios que se propusieron. Pero el resultado final, con todo y carencias, les parecía suficientemente adecuado para respaldarlo. No lo hicieron debido a consideraciones políticas que van más allá de las telecomunicaciones y la radiodifusión.

La dirección de ese partido, y muchos de sus legisladores, no querían que se les identificara con el bloque encabezado por el gobierno. En el tobogán de la polarización que se suscitó en esos días y respecto de ese tema, no quisieron que se creyera que favorecían a Televisa. Por auto exclusión, se ubicaron en el otro campo de esa reyerta política y empresarial.

Fue un asunto de imagen política, pero antes que nada de definición del tipo de política que ese partido quiere o puede hacer. Después de año y medio de haber llevado el tema de la reforma para los medios a la mesa de la negociación entre partidos, de impulsar las propuestas más avanzadas, de discutir cada detalle en cada paso de esa construcción legislativa, dirigentes y legisladores del PRD se marginaron de la aprobación del nuevo orden jurídico para los medios del que son en buena medida creadores.

 

Calendario urgente

Esos son parte de los elementos que será preciso tomar en cuenta para aquilatar el proceso de discusión y, finalmente, las transformaciones que implique, o no, la nueva ley. Pero antes que nada, como resultado de ese nuevo ordenamiento, en las próximas semanas se tomarán decisiones que requerirán la mayor atención de los interesados en estos asuntos.

Al mismo tiempo que evaluará las propuestas de América Móvil para desinvertir en telefonía, el Ifetel deberá asegurarse de que se ese consorcio deje de cobrar costos de interconexión a otras empresas. El Instituto continuará procesos como la licitación de dos cadenas de televisión.

Promulgada el 14 de julio pasado, la Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión comenzará a tener vigencia el 13 de agosto. A partir de entonces comienzan a correr los plazos para varias decisiones.

Antes de las fiestas patrias, si ese plazo se cumple, el Ejecutivo Federal enviará al Senado la propuesta de presidente –o presidenta— del nuevo Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano. De la experiencia profesional, la independencia y la vocación de servicio que tenga ese personaje dependerá en buena medida el desarrollo de ese enclave de comunicación pública.

Antes del 12 de octubre el Senado, después de una “amplia consulta pública”, tendrá que designar a los nueve integrantes del Consejo Ciudadano del Sistema Público de Radiodifusión. En el mismo plazo, debería quedar integrada su Junta de Gobierno.

Por su parte el IFETEL tiene hasta el 12 de septiembre para iniciar formalmente las indagaciones que le permitirán determinar a los agentes económicos con poder sustancial en cualquier mercado de telecomunicaciones o radiodifusión, incluyendo la televisión de paga.

Para el 12 de octubre, el Instituto debe haber elaborado las reglas de su servicio profesional y las pautas para garantizar la portabilidad numérica. El 11 de noviembre a más tardar debe dar a conocer las normas para que los operadores de telecomunicaciones colaboren con las autoridades encargadas de impartición de justicia.

A comienzos de febrero, el Ifetel tendrá que haber cumplido con varias tareas: instalar su consejo consultivo, presentar el programa para reorganizar el espectro radioeléctrico (con decisiones sobre la transición a la radio digital y el reemplazo de frecuencias de AM por FM), definir los puntos de interconexión de las empresas telefónicas con la red de América Móvil, publicar las reglas para adjudicar los canales de multiprogramación que resulten de la digitalización en el uso de las frecuencias de televisión y definir si es necesario promover (y en ese caso de qué manera) que haya barras infantiles en las televisoras.

También antes del 9 de febrero el gobierno debe publicar los lineamientos para clasificación de contenidos, así como para publicidad en horarios destinados a público infantil en radio y televisión.

Se trata de una agenda ambiciosa, difícil, relevante y además urgente. Los interesados en la reforma para los medios y las telecomunicaciones tendrían que hacer un esfuerzo para mirar hacia adelante en vez de quedar atrapados en posturas testimoniales contra una ley que no lo cambia todo, pero que solo desde una medrosa inclinación marginal se puede decir que no cambia nada.

 

 

 

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