Reforma eléctrica: para qué, para quiénes

La Crónica, 25 de agosto de 2002

Se dice que en una ocasión el político británico William Gladstone, que llegaría a ser primer ministro, le preguntó al notable físico Michael Faraday por qué la electricidad iba a ser tan importante. “Es que, señor, con toda seguridad usted muy pronto va a poder cobrar impuestos por ella”.

   Hay quienes consideran que la anécdota no es auténtica. Pero en todo caso dibuja la tensión constante (casi equiparable a los campos electromagnéticos que Faraday describió) entre el desarrollo técnico de la electricidad y los usos políticos que los gobernantes han querido darle.

   Motor de progreso en todos los sentidos, la energía eléctrica también ha sido motivo de disputa económica y política. De su generación dependen, en buena medida, el desarrollo industrial y el bienestar de la sociedad. Del control que se ejerza sobre ella se derivan numerosas implicaciones.

   Ahora, como a mediados del siglo XIX cuando habría tenido lugar aquella conversación entre el físico y el político, a la electricidad se la discute no solo por su capacidad propulsora sino, junto con ello, debido al interés de distintos actores económicos para gobernar su generación y distribución. Y para hacer negocio con ella.

  

Exclusividad estatal o apertura

En México, igual que en casi todo el mundo, la industria eléctrica ha sido una actividad que el Estado se ha reservado para sí mismo.

   Esa hegemonía estatal sobre la generación de energía ha sido palanca del crecimiento que, con todo y sus contradicciones, ha tenido nuestro país.

   Pero igual que resultados virtuosos, la exclusividad estatal en la generación y distribución de electricidad ha tenido dificultades. El servicio en ocasiones es malo y caro. El mantenimiento de las plantas productoras del fluido, según distintas opiniones, comienza a ser insuficiente. Y sobre todo, no hay inversión capaz de garantizar el abasto que la sociedad y la industria requerirán en las próximas décadas.

   Todos aquellos que se han asomado al problema eléctrico tienden a coincidir, con distintos matices, en un diagnóstico como el anterior. Sin demérito de la enorme contribución que significa para el desarrollo mexicano, nuestra industria eléctrica deja mucho que desear.

   El dilema se encuentra en la solución que tiene ese estancamiento. Hay quienes consideran que el modelo de exclusividad estatal sigue siendo el más adecuado y que lo que hace falta es respaldar a la Comisión Federal de Electricidad con garantías jurídicas, estabilidad política y recursos suficientes.

   Otras voces, cada vez con más eco, sostienen que igual que en otros campos en la industria eléctrica la hegemonía estatal tiene que ser sustituida por un nuevo esquema de propiedad que permita la participación de empresas privadas en la provisión de tal servicio.

  

Tocar o no la Constitución

Esos son, descritos de manera muy esquemática, los ejes del debate sobre la industria eléctrica.

   Para la mayor parte de quienes defienden la exclusividad estatal en esa área cualquier apertura a la inversión y por lo tanto a las ganancias privadas equivaldría a debilitar, con resultados funestos, a la electricidad y al futuro del país. La disposición constitucional que actualmente confiere al Estado el manejo único de la electricidad es considerada como salvaguarda que debe ser defendida a toda costa.

   En la otra posición los promotores de la apertura advierten (y al mismo tiempo auspician) el debilitamiento del Estado, su incapacidad para encargarse plenamente de un servicio cada vez más exigente y complejo y recuerdan la tendencia internacional a la privatización, completa o parcial, de las empresas de energía eléctrica.

   Ese debate no comienza ahora que el Presidente de la República presentó una iniciativa para reformar la Constitución y varias leyes con el propósito de permitir la participación de empresas privadas en algunas de las tareas que ahora cumple solamente la CFE.

   En abril pasado las comisiones del Senado que tenían el encargo de estudiarlas, desecharon tres iniciativas sobre reforma eléctrica. Una presentada por el presidente Ernesto Zedillo, otra del Partido Verde Ecologista y otra más del Partido Acción Nacional. Las tres proponían reformar los artículos constitucionales relativos a la hegemonía del Estado en la electricidad.

   Otras dos iniciativas, de senadores del PRI y del PRD, están en espera de dictamen. Ambas proponen reformas a varias leyes relacionadas con la industria eléctrica pero no sugieren modificaciones constitucionales.

 

Datos, dudas e inciertos escenarios

   La propuesta gubernamental enviada al Senado el 16 de agosto consta de cinco iniciativas de ley. Su texto apareció el miércoles 21 en la Gaceta Parlamentaria. En esos documentos se presenta el panorama de una industria que, si no experimenta cambios drásticos, padecerá un futuro incierto.

   Sin embargo es difícil estimar la situación precisa del sector eléctrico a partir de la información presentada en tales documentos.

   Allí se dice que actualmente nuestro país tiene capacidad para generar 43.5 mil megawatts, de los cuales el 83.2% son producidos por la CFE.

   Además se informa que “el consumo anual per cápita de energía eléctrica en México es de 1.9 Megawatts hora, el cual es sustancialmente inferior al observado en los países industrializados con los que competimos en un ambiente de globalización”.

   No es sencillo comparar esas cifras porque se trata de indicadores diferentes. Los 1.9 megawatts/hora que consume, en promedio, cada uno de los 102 millones de mexicanos, significarían 22 mil 132 Mw. de consumo constante. Es decir, si nuestra estimación es correcta, actualmente el país estaría consumiendo solamente la mitad de la electricidad que es capaz de generar.

   Esa conclusión no es congruente con la incapacidad actual del sistema eléctrico que sostienen la iniciativa presidencial y las muchas voces que propugnan por la apertura a la inversión privada.

   Sin embargo la insuficiencia de datos completos, capaces de describirnos qué está ocurriendo y qué escenarios existen para la industria eléctrica con y sin inversión privada, hace extremadamente difícil tener un juicio categórico en el dilema que hoy se plantea para ese sector.

   La propuesta presidencial reconoce que el consumo es bajo, pese a lo cual “en el último año el Sistema Eléctrico Nacional se ha visto en la necesidad de operar de forma recurrente, con reservas operativas de capacidad de generación menor al 6 por ciento, que es el mínimo recomendado a nivel internacional para prevenir contingencias de muy corto plazo. De hecho, en algunos días del mes de abril del año pasado se operó prácticamente sin reservas”.

   Además se asegura que en el futuro próximo el país necesitará más de 32 mil megawatts de nueva capacidad de generación. ¿De dónde surge esa estimación? ¿A partir de qué proyecciones del crecimiento económico y de la población? ¿Para cuándo y con qué ritmos se considera que aumentará la demanda hasta llegar a ese requerimiento del fluido eléctrico? La iniciativa presidencial no responde a esas preguntas, entre muchas otras.

 

Servicio público, discutible sentido

   Insuficiente en el análisis y la prospectiva de nuestra industria eléctrica, la iniciativa de reforma constitucional que sostiene el gobierno federal resulta, en cambio, muy contundente.

   El propósito esencial es crear un nuevo esquema para la industria eléctrica en donde las empresas e instituciones que consumen grandes cantidades de energía eléctrica puedan contratarla con particulares, o generarla ellos mismos. En tanto, la electricidad para el consumo doméstico y para el Estado mismo seguiría siendo proporcionada por la Comisión Federal de ese ramo.

   La iniciativa presidencial sugiere modificar la última parte del sexto párrafo del artículo 27 de nuestra Constitución Política para que diga:

   “Corresponde exclusivamente a la Nación la prestación del servicio público de energía eléctrica, en los términos que establezca la ley; en esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dicho fin. Los particulares podrán generar energía eléctrica para consumo propio y para el Estado, así como generar electricidad y prestar servicios a los usuarios cuyo consumo rebase los mínimos previstos en la ley y cumplan con los requisitos que ésta establezca; el Estado garantizará el acceso y uso no discriminatorio de la Red Nacional de Transmisión y de las redes de distribución”.

   El quid de la propuesta gubernamental radica en la acepción que se pretende conferirle al término “servicio público” para la energía eléctrica.

   Aunque no se dice de manera explícita, a dicho servicio se le entiende como el que ha de recibir la sociedad en general tanto para el consumo en pequeña escala como para el mantenimiento de la infraestructura pública. De él estaría excluida la electricidad para grandes consumidores.

   Con esa distinción el gobierno pretende que se resuelva la contradicción entre el reconocimiento a la exclusividad del Estado para prestar el servicio público de energía eléctrica y la facultad que los particulares tendrían para producir electricidad para ellos mismos e incluso vendérsela al Estado.

 

Claridad y taxativas actuales

   Hoy en día el segmento del artículo 27 que se pretende modificar dice:

   “Corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público.  En esta materia, no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines”.

   Esa fórmula no deja lugar a dudas: toda la electricidad ha de ser producida por empresas estatales. Por ello las concesiones que ahora existen en beneficio de compañías privadas, independientemente de lo necesarias que puedan ser, resultan legalmente muy cuestionables.

   En la propuesta presidencial que ahora examina el Senado hay dos importantes precisiones que se dejan a la ley reglamentaria. Una de ellas es la definición de servicio público para el caso de la energía eléctrica. La otra, el umbral de consumo a partir del cual los particulares podrán generar o contratar electricidad con empresas privadas.

   Además se plantea reformar el artículo 28, que define las actividades que la Constitución reserva al Estado. Según la iniciativa presidencial, en la enumeración de las actividades que no constituyen monopolios se sustituiría el término “electricidad” por el de “servicio público de energía eléctrica”. Es decir, el Estado sería el único autorizado para prestar dicho servicio pero se dejaría abierta la opción para que la electricidad considerada fuera de él pudiera ser tarea de particulares.

  

Para pobres y para ricos

   Los legisladores tendrán que evaluar con sumo cuidado las implicaciones de esos cambios.

   Por una parte está la necesidad de mayor inversión para la industria eléctrica, aunque las estimaciones acerca de los montos y plazos necesarios tanto para mantener como para ampliar la actual capacidad de generación, resultan poco claras.

   Por otra, se encuentra la pertinencia o no de dejar a la ley específica la precisión acerca de quiénes podrían acceder a la energía eléctrica producida por empresas privadas.

   La existencia de mercados distintos para grandes y pequeños consumidores implicaría ventajas e inconvenientes.

   Visto desde una perspectiva, parece impropio que el Estado tenga que gastar en infraestructura a fin de generar electricidad para las grandes empresas privadas.

   Pero desde otro ángulo y dicho de manera esquemática, podríamos llegar a tener un mercado de electricidad para los ricos y sus negocios y otro, para el resto de la sociedad.

   La propuesta de reforma eléctrica del presidente Fox no busca, al menos de manera expresa, fortalecer a la CFE a fin de que esté en mejor capacidad de producir electricidad para las mayorías en la sociedad mexicana. Incluso podría considerarse que al perder los principales clientes empresariales que ahora tiene, se debilitaría hasta que su crisis fuese irreversible.

   Esa iniciativa tampoco pretende que las tarifas eléctricas sean más baratas o que no aumenten de manera tan rápida como en los años recientes.

   El propósito esencial es permitir la existencia de circuitos de generación y venta privados, distintos al que mantendría el Estado. Así se precisa en las iniciativas para reformar y crear leyes secundarias, que será pertinente comentar más adelante.

   No hay duda de que nuestra industria eléctricos requiere cambios profundos y ahora. El presidente Fox, a riesgo de que la ausencia de negociación política previa llegue a paralizar sus iniciativas, ha presentado la reforma que su gobierno pretende para dicho sector. Hay otras propuestas que juegan en este debate.

   El tema central sigue siendo para qué y para quiénes (y a qué costos y de qué calidad) necesitamos y queremos electricidad.

   Como en los tiempos que según dicen anunció Faraday, en la discusión sobre la energía eléctrica se contrastan la política y la técnica. Es preciso que ninguna de ellas se sobreponga a la otra.

Correo electrónico: rtrejod@infosel.net.mx

Página web: http://raultrejo.tripod.com/

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